Язык дискриминации. Что сказано в отчете Венецианской комиссии по закону о тотальной украинизации. Полный анализ

В последний месяц правления Порошенко Верховная Рада приняла закон об обеспечении функционирования украинского языка как государственного. Этим законом украинизируются практически все сферы общественной жизни и вводятся серьезные штрафы за их нарушение.

Новым законом почти полностью вытесняется русский язык из органов власти, сферы услуг и образования. Чиновники и депутаты отрицают антироссийский характер новых норм. Но эксперты Венецианской комиссии, которые проанализировали закон, четко указали, что в нем дискриминируется русскоязычное население.  

Венецианская комиссия - орган Совета Европы, который оценивает, насколько законодательство разных стран соответствует нормам демократии.

"Страна" уже вкратце рассказывала, как дискриминируют русских и другие нацменьшинства в мовном законе.

Отчет Европейской комиссии по демократии через право (это полное название Венецианской комиссии) посвящен скандальному закону "О поддержке функционирования украинского языка как государственного языка".

Он был утвержден 6-7 декабря этого года: 

Источник: venice.coe.int

"Страна" внимательно изучила полную версию отчета.

Языковая хартия - выше законов Украины

В первую очередь, Венецианская комиссия анализировала Закон о госязыке на предмет его соответствия международным документам. Это международные договоры, которые подписала Украина, и они являются частью украинского законодательства.

Украина ратифицировала несколько международных договоров о защите прав человека, которые запрещают дискриминацию по признаку языка. Это три основных документа:

- Международный пакт о гражданских и политических правах;

- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств;

- Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (далее - Языковая хартия).

Все эти документы одобрены Верховной Радой. А согласно статье 9 Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дала Верховная Рада, являются частью национального законодательства Украины:

Источник: zakon.rada.gov.ua

Более того, Венецианская комиссия разъяснила, что международные договоры по юридической силе идут сразу после Конституции и имеют преимущество перед обычными законами. А это значит, что Закон о госязыке и другие законы о правах меньшинств должны соответствовать этим международным договорам:

Источник: venice.coe.int

Русский язык подлежит защите в Украине как один из региональных языков или языков меньшинств. Ведь в законе о ратификации Языковой хартии Украина указала, что будет применять эту Хартию к следующим языкам: белорусский, болгарский, гагаузский, греческий, еврейский, крымскотатарский, молдавский, немецкий, польский, русский, румынский, словацкий и венгерский:

Источник: zakon.rada.gov.ua

В итоге получается, что меры защиты русского и других региональных языков и языков меньшинств, предусмотренные Языковой хартией, имеет преимущество по сравнению с украинскими законами, в том числе Законом о госязыке. Поэтому в случае возникновения спорных вопросов должны применяться положения Хартии, а не закона.

Русский - самый распространенный после украинского

В своих выкладках в защиту русского и других языков Венецианская комиссия говорит о том, Украина - многонациональное государство. Комиссия ссылается на данные переписи населения Украины 2001 года. По ней этнические украинцы составляли 77,8% населения, а второй по численности этнической группой были русские (17,3%):

Источник: venice.coe.int

Кроме того, значительное число этнических украинцев и лиц, принадлежащих к не русским меньшинствам, владеют русским языком и даже считают его родным. По данным той же переписи 2001 года, 67,5% населения Украины объявили украинский своим родным языком, а 29,6% объявили родным русский:

Источник: venice.coe.int

Особое место русского

Еще в 2017 году, оценивая статью 7 Закона об образовании, Венецианская комиссия сообщила, что очень трудно найти какую-либо причину, оправдывающую различное отношение между меньшинствами, говорящими на официальном языке ЕС, и другими национальными меньшинствами, такими как русское меньшинство, при использовании языков в образовании.

Венецианская комиссия очень жестко тогда заявляла: "Принимая во внимание особое место русского языка в Украине (наиболее широко используемый из всех региональных языков Украины или языков меньшинств, и, как отметил Комитет экспертов Хартии языков, основным языком общения для многих лиц, принадлежащих к нерусским меньшинствам), его более ограниченное использование, чем официальных языков государств-членов ЕС, как это предусмотрено в статье 7 Закона об образовании, явно проблематично.

Можно утверждать, что историческая языковая политика, которая благоприятствовала русскому языку, и нынешний политический контекст могут быть факторами, которые могли бы оправдать такой подход. Однако, похоже, что даже внутренний конституционный строй Украины дает определенное признание особому месту русского. Статья 10 Конституции Украины предусматривает, что государственным языком Украины является украинский, но она также гарантирует "свободное развитие, использование и защиту русского и других языков национальных меньшинств Украины".

Поэтому далеко не ясно, учитывает ли исторический фактор менее благоприятное отношение к русским в соответствии со статьей 7 Закона об образовании":

Источник: venice.coe.int

Конституция выделяет русский язык отдельно

Венецианская комиссия считает статью 10 Конституции ключевым положением с точки зрения защиты языковых прав и свобод. В ней русский язык выделен отдельно, и ему гарантируется свободное развитие, использование и защита, наряду с другими языками национальных меньшинств Украины:

Источник: zakon.rada.gov.ua

Прежний закон был лучше

Венецианская комиссия вспомнила также о предыдущих языковых законах. До нынешнего действовал "языковой" закон, который был принят в 2012 году (закон "Колесниченко-Кивалова"). Он придал языкам национальных меньшинств статус "региональных". Такой статус можно было получить в регионах, где процент лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, превышал 10% от всего местного населения.

Прежний Закон разрешил использование региональных языков в судах, школах и других государственных учреждениях в этих областях. Хотя в его статьях упоминался как русский, так и другие региональные языки и языки меньшинств, основное внимание было уделено защите и использованию русского языка во многих сферах общественной, социальной, экономической, культурной и образовательной жизни.

После принятия Закона 2012 года многочисленные органы местного самоуправления приняли решения о признании языков меньшинств, присутствующих на их территории, в качестве региональных языков.

После Майдана в феврале 2014 года украинский парламент проголосовал за отмену этого закона. Но это не было подписано тогдашним и.о. президента Турчиновым.

Тем не менее, языковой закон 2012 года был объявлен неконституционным Конституционным судом в феврале 2018 года на том основании, что была нарушена процедура его принятия.

И только в апреле 2019 года, на исходе правления Петра Порошенко, Верховная Рада приняла новый языковой закон, который и оценивала Венецианская комиссия.

Четыре сорта языков

Закон о госязыке предусматривает разные права для носителей различных категорий языков. Венецианская комиссия обнаружила в Законе о госязыке четыре сорта языков:

а) языки коренных народов;

б) английский;

в) языки национальных меньшинств, которые являются официальными языками ЕС (болгарский, греческий, немецкий, польский, румынский, словацкий и венгерский);

г) языки меньшинств, которые не являются официальными языками ЕС (в частности, русский, белорусский и идиш).

Из-за этой градации комиссия раньше раскритиковала Закон об образовании, принятый 5 сентября 2017 года. Его статья 7 регулирует использование языков в образовании. Данная статья фактически повторена в статье 21 Закона о госязыке.

Еще в 2017 году в своем заключении относительно Закона об образовании Венецианская комиссия пришла к выводу, что менее благоприятное отношение к русскому языку и другим языкам, не входящим в ЕС, было трудно оправдать, и подняла вопросы дискриминации.

Однако Конституционный суд Украины в своем постановлении № 10-р/2019 от 16 июля 2019 года объявил закон об образовании, включая статью 7, недискриминационным и, следовательно, конституционным.

Как проводится дискриминация в образовании

Венецианская комиссия отдельно описала механизм, как в средних школах Украины осуществляется дискриминация по принципу языка.

Оказывается, представители национальных меньшинств имеют право на своем языке получать только дошкольное и начальное среднее образование в коммунальных учебных заведениях. Дальше, во время получения среднего образования, они имеют право изучать свои языки только как предмет.

Этой нормой у них отобрали право на получение среднего образования на своем языке.

Зато одна или несколько дисциплин могут преподаваться на английском или одном из официальных языков ЕС.

В результате, как считает Венецианская комиссия, носители языков ЕС - болгарского, греческого, немецкого, польского, румынского и венгерского - могут изучать предметы в средней школе на своем языке.

А представители национальных меньшинств, которые не говорят на официальном языке ЕС - белорусы, гагаузы, евреи и, что немаловажно, русские - смогут в средней школе только изучать свой язык в качестве предмета.

Таким образом, на уровне средней школы создается неравенство, иерархия, при которой к коренным народам потенциально относятся более благоприятно, чем к национальным меньшинствам, которые говорят на официальном языке ЕС. А к национальным меньшинствам, которые говорят на языке ЕС, относятся более благоприятно, чем к другим национальным меньшинствам:

Источник: venice.coe.int

Аналогичная дискриминация предусмотрена и в проекте закона о среднем образовании, который также изучила Венецианская комиссия.

В итоге комиссия пришла к выводу, что менее благоприятное обращение с языками меньшинств, которые не являются официальными языками ЕС, не может быть оправдано:

Источник: venice.coe.int

Европейские амбиции - не оправдание для дискриминации

Различное отношение к меньшинствам, говорящим на официальном языке ЕС, и к другим национальным меньшинствам украинские власти объяснили "европейскими амбициями Украины" и "столетием угнетения украинского языка в пользу русского", которые де-факто создали привилегированный статус для русского в украинском обществе.

Однако, по мнению Венецианской комиссии, этих аргументов недостаточно. Они неубедительны с точки зрения прав человека в целом и запрета дискриминации в частности.

Внешнеполитические соображения - будь то проевропейская политика Украины или конфликт с Россией из-за аннексии Крыма - не являются веским аргументом в дискуссии о языках, которые граждане, включая представителей национальных меньшинств, имеют право использовать.

Что касается "исторического угнетения украинского языка", то это не может оправдать лишение русского языка и его носителей, проживающих в Украине, защиты, предоставляемой другим языкам и их носителям.

В итоге Венецианская комиссия рекомендовала украинским депутатам отменить установленное законом разделение между языками меньшинств в той мере, в которой оно не основано на объективном и разумном обосновании:

Источник: venice.coe.int

Госорганы должны применять не только украинский

Венецианская комиссия обратила внимание на статьи 13-16 закона о госязыках, которые регулируют использование языков в работе госорганов.

По этим статьям, акты центральных и местных органов власти должны составляться на украинском языке и соответствовать стандартам украинской правовой терминологии.

Однако акты индивидуального применения, принятые местными органами власти в Автономной Республике Крым, могут быть дополнительно переведены и обнародованы на крымскотатарском языке.

Комиссию это удивило. Она пишет: "Трудно понять причину, по которой такая возможность признается только для крымскотатарского языка, а не для языков других коренных народов и национальных меньшинств".

Комиссия указала, что это положение противоречит статье 10 Языковой хартии. В соответствии с нею Украина обязана разрешать в тех районах, где это оправдывает число жителей, публикацию региональными и местными властями своих официальных документов на соответствующих региональных языках и языках меньшинств:

Источник: venice.coe.int

А в соответствии с Рамочной конвенцией (статья 10.2) в районах, населенных лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, Украина обязана обеспечивать условия, которые позволили бы использовать язык меньшинства в отношения между этими лицами и административными органами.

Комиссия считала, что использовать государственный язык госорганы должны только в той степени, в которой это может быть сделано без ущерба для языковых прав людей.

Украинским законодателям рекомендовали учитывать это при пересмотре Закона о госязыке и разработке Закона о меньшинствах. Эти законы должны предусматривать использование языков меньшинств в районах их компактного проживания.

"Страна" сообщала, что "мовный омбудсмен" собралась штрафовать за русский язык судей, учителей, военных и медиков. Уполномоченная по защите государственного языка Украины Татьяна Монахова заявила, что за публичные выступления на русском языке депутатов и чиновников будут штрафовать.

У Монаховой поинтересовались, намерена ли она добиваться наказания должностных лиц за выступления на русском. Языковой омбудсмен ответила утвердительно, пояснив что такие выступления нарушают языковой закон.

Дискриминация в науке, культуре и СМИ

Как "нарушение свободы выражения мнений и академических свобод" Венецианская комиссия определила статью 22 Закона о госязыке. По нему научные публикации должны публиковаться на государственном языке, английском и/или других официальных языках ЕС.

Такое различие между языками не представляется оправданным, и является нарушением прав лиц, которые хотят делать научные публикации на официальных языках, не входящих в ЕС, сообщила Комиссия.

Еще Венецианская комиссия раскритиковала статью 23 закона о госязыке, по которой использование украинского языка является правилом в культурных, художественных, развлекательных и развлекательных мероприятиях. Использование других языков допускается исключительно в тех случаях, когда это оправдано "художественной или творческой концепцией организатора мероприятия", а также в случаях, предусмотренных Законом о меньшинствах.

Венецианская комиссия указала, что это положение ограничивает свободу выражения мнений, чем нарушает статью 10 Европейской конвенции по правам человека. Поэтому статья 23 должна быть переписана, чтобы соответствовать этому принципу.

Еще одна дискриминационная норма закона о госязыке касается кино. По ней отечественное кино, его распространение и показ должны быть на украинском языке, в том числе путем дублирования.

Венецианская комиссия отметила, что такие положения налагают дополнительную работу и расходы на организаторов культурных мероприятий на языках меньшинств.

Обязательство по письменному, устному переводу, субтитрам, дублированию и т.д. может значительно повысить стоимость культурных, художественных, развлекательных и других видов деятельности. И, следовательно, может негативно сказаться на реальных возможностях меньшинств для осуществления такой деятельности, необходимой для сохранения свей идентичности. Эти требования закона противоречат Хартии языков  и другим документам.

Для радио и телевидения в переходных положениях Закона о госязыке квота контента на украинском языке была увеличена с 75 до 90 процентов. Комиссия указала, что эти положения тоже ограничивают право на свободу выражения мнений (статья 10 Европейской конвенции по правам человека).

Венецианская комиссия ранее уже подвергала критике закон о телевидении и радиовещании, поскольку он установил жесткие языковые квоты

А Закон о госязыке еще больше ограничил долю языков меньшинств в вещательных СМИ. Поэтому, по словам Венецианской комиссии, он противоречит обязательствам, взятым на себя Украиной в соответствии с Хартией языков, "обеспечить адекватное положение, чтобы вещатели предлагали программы на региональных языках или языках меньшинств" и "поощрять и/или содействовать трансляции радио- и телевизионных программ на региональных языках или языках меньшинств на регулярной основе" (статья 11).

Поэтому Венецианская комиссия предлагает законодателю пересмотреть требования по квотам и разработать, при необходимости, соответствующие средства для стимулирования использования украинского языка в вещательных СМИ на основе стимулов и позитивных мер.

Что касается печатных СМИ, комиссия резко раскритиковала соответствующие положения Закона о госязыке. Предлагается убрать норму о допечатывании украиноязычного тиража газет и журналов (что может убить их рентабельность). И разрешить печатать агитационные материалы для избирательных кампаний на любых языках, а не только украинском.

"Под раздачу" комиссии попали даже реклама и вывески. Согласно Заокну о госязыке, общедоступная информация (рекламные объявления, указатели, вывески, другая общедоступная текстовая, визуальная и аудио информация) должны быть на украинском языке, если иное не предусмотрено Законом.

Точная сфера действия этой нормы абзаца неясна. Если это будет применяться к рекламе, производимой частными компаниями или частными лицами, то может представлять собой непропорциональное вмешательство в свободу выражения мнений. Также такая повинность может стать тяжелым бременем для всех тех, кто хочет общаться с общественностью.

"Шпрехенфюреру" обрежут крылья

Законом о госязыке ввели должность "шпрехенфюрера" - Уполномоченного по защите государственного языка, который назначается Кабинетом министров на 5 лет. На эту должность назначена Татьяна Монахова.

Татьяна Монахова, фото из открытых источников

"Страна" уже рассказывала, кто такая Татьяна Монахова. Она - доцент из Николаева и сторонник украинизации. В том числе принудительных методов ее внедрения. Ее идеал - это "гомогенный монолит украинства". То есть не разнообразная Украина, а сугубо украиноязычная. 

Уполномоченный может требовать копии документов и информации от всех государственных органов и частных юридических лиц, свободно входить в здания государственных органов и присутствовать на их заседаниях, налагать админштрафы.

Татьяна Монахова сообщила на пресс-конференции, что уголовной ответственности за нарушение закона о госязыке нет. Но есть штрафы от 20 до 700 необлагаемых минимумов. "На сегодня это 9 800-11 700 грн", - уточнила омбудсмен. 

Она сказала, что ее задача на ближайшие полгода - "запускать юридическую машину защиты украинского языка". Позже Монахова уточнила, что в ее ведении будет юридический отдел для подачи исковых заявлений и департамент лингвистической экспертизы.

Венецианская комиссия призвала тщательно пересмотреть права Уполномоченного.

А чтобы предложить более сбалансированный подход к языковой политике, Комиссия предложила украинским властям изучить, как можно защитить права языковых меньшинств. Например - поручить Уполномоченному контроль за выполнением норм об использовании языков меньшинств и коренных народов.

В конце своего отчета Венецианская комиссия пришла к выводу, что в Законе о госязыке нет справедливого баланса между целью укрепления и продвижения украинского языка и защитой языковых прав меньшинств. Он включает несколько положений, которые ограничивают свободу выражения мнений и свободу ассоциации, закрепленные в ЕСПЧ.

В целом, как уже писала "Страна", комиссия выделила 9 главных претензий к мовному закону.

Как сообщала "Страна", замминистра культуры Анатолий Максимчук заявлял, что никаких обвинений в дискриминации Венецианская комиссия не выдвигала, а попросила лишь обосновать такой подход. Однако из полного текста документа видно, что это не так.

"Страна" также рассказывала как Рада будет реагировать на вердикт Венецианской комиссии по мовному закону.