Осенью прошлого года в Украине незаметно для широкой общественности прошло одно важное политическое событие - истек срок действия принятого в 2014 году закона о люстрации.
В нем шла речь о том, что представителям власти в период президентства Виктора Януковича и СССР было запрещено в Украине занимать государственные должности в течение 10 лет.
Инициатора законы ссылались на то, что люстрация была требованием Евромайдана.
Считалось, что за счет "очищение власти" от представителей прежней правящей команды, в прошлом останутся коррупция и произвол чиновников, зато откроется путь в госуправление "проевропейским кадрам", которые выстроят новый, некоррумпированый и эффективный госаппарат.
Впрочем, с самого начала закон больше напоминал сведение личных счетов, а не "очистку власти" от чиновников времен "злочинной влады" и СССР. Например, из-под действия закона были технично выведены тогдашние президент Петр Порошенко (был министром экономики при Януковиче) и секретарь СНБО Александр Турчинов (был комсомольским функционером при Советском Союзе).
А что касается обозначенных выше целей, то по прошествии 10 лет можно сказать, что они выполнены почти с точностью до наоборот. Коррупция как минимум не уменьшилась (во многих сферах возросла), а госаппарат с тех пор пребывает в крайне слабом и "полуразобранном" состоянии. Что стало особенно острой проблемой во время войны, когда госсистема оказалась просто не в состоянии реагировать на жесткие вызовы, предпочитая перекладывать свои функции либо на внешних партнеров (финансирование бюджета), либо на частные структуры, волонтеров и местное самоуправление. А там, где эти функции перекладывать не удается, за редким исключением, провал за провалом (типичные примеры - мобилизация и организация снабжения армии, которые превратились в грандиозные коррупционные кормушки при крайне сомнительной эффективности с точки зрения достижения результата).
Естественно, не только и не столько люстрация стала этому причиной (в конце концов, под нее попали всего чуть более тысячи человек по всей Украине). Однако она стала одним из элементов дезорганизации системы госуправления, которая происходила на протяжении всех лет после 2014 года, и одним из действий, которое разрушило костяк любого госппарата - профессиональную бюрократию (госуправленцев), заменив ее большими и малыми "фунтами" - лицами делегированными во власть различными влиятельными людьми для лоббирования своих интересов. "Фунтами", которых будет не жалко, если они попадут под уголовное дело за ошибку в декларации о доходах.
Подробнее об итогах люстрации - в статье "Страны".
По требованию Евромайдана
Сразу после победы Евромайдана его политическое крыло при поддержке активной части протестующих взялись за выполнение одного из своих ключевых требований, звучавших в ходе протестов - люстрировать представителей "злочинної влади Януковича".
Близкое окружение Януковича к тому моменту уже последовало вслед за ним, президентская Партия регионов фактически развалилась, но на многих должностях оставались люди, которые были в системе госуправления при экс-президенте. Большинство из них его осудило. Но для активистов это аргументом не было.
Впрочем, активисты требовали много чего, но власть выполняла далеко не все их пожелания. Однако, в случае люстрации, интересы совпали. Памятуя триумфальное возвращение Януковича после первого Майдана, и небезосновательно подозревая, что вскоре народ разочаруется и в итогах второго Майдана, а также в тех лицах, которые пришли после него к власти, постмайданное руководство Украины опасалось, что экс-регионалы в том или ином виде могут вернуться и на сей раз.
А потому идея воспрепятствовать этому на законодательном уровне пришлась Банковой по вкусу. Заодно люстрация решала и вопрос зачистки госаппарата от "чужих" людей для того, чтобы поставить на хлебные места своих.
Пробой пера стал закон "О восстановлении доверия к судебной системе Украины", принятый Радой в апреле 2014-го. Его вносили под предлогом, что суды во время Евромайдана действовали неправомерно, нарушая конституционные права и свободы протестующих. И потому они подлежат чисткам, которые-де восстановят доверие к судебной системе, а заодно помогут снизить коррупцию. Закон освободил от занимаемых должностей всех председателей судов, их заместителей и секретарей судебных палат.
Реформа судебной системы под лозунгами борьбы с коррупцией с тех пор станет перманентной. Коррупция, впрочем, в ходе этих "реформ" никуда не делась. На взятке попался даже глава Верховного суда Князев.
Но вернемся к люстрации.
Закон "Об очищении власти" был принят Верховной Радой 16 сентября. Его внесла группа депутатов разных фракций во главе Юрием Деревянко.
В законопроекте говорилось, что очищение власти (или люстрация) имеет целью "недопущение к участию в управлении государственными делами лиц, которые своими решениями, действиями или бездействием осуществляли мероприятия (и/или содействовали их осуществлению), направленные на узурпацию власти президентом Украины Виктором Януковичем, подрыв основ национальной безопасности и обороны Украины или противоправное нарушение прав и свобод человека".
Если конкретнее, это касалось тех лиц, кто с 25 февраля 2010-го по 22 февраля 2014 года работал на руководящих должностях в органах власти, начиная с поста президента страны, и силовых структурах страны, включая руководство армии и флота. Им запрещалось в течение десяти лет с момента принятия закона возвращаться на государственную службу. Пятилетний запрет вводился для тех представителей местного самоуправления, кто боролся с протестами в регионах. Но в отличие от лиц, занимавших высшие должности в стране, их можно было люстрировать только по решению суда.
Еще одним критерием люстрации объявлялась работа в структурах КПСС и ВЛКСМ на руководящих постах, а также КГБ СССР. Однако в первом случае уровень прописали высокий, чтобы под действие закона не попал, например, спикер Турчинов, который в молодости был руководителем отдела Днепропетровского обкома комсомола. А оговорка о сроке пребывания в министерском кресле не менее одного года, скорее всего, предназначалась для Порошенко, который менее года проработал при Януковиче министром экономического развития и торговли.
Люстрационная оценка госаппарата поручалась Минюсту, который к тому моменту возглавил близкий соратник Яценюка Павел Петренко. По его словам, проверить всю вертикаль государственной власти они должны были за 2-3 года. Для этого в министерстве создали департамент по вопросам люстрации, которому поручалось вести спецреестр люстрированных.
По данным Минюста, за десять лет действия закона в реестр попали 1084 человека.
Ослабление госаппарата, перенастройка Украины
Впрочем, дело не в цифрах. Главное предназначение закона было не допустить "кадры Януковича" в госструктуры.
"Перед законом ставилась задача - отстранить на 10 лет представителей группировки Януковича от власти. Есть, конечно, нюансы, как он работал. Кому-то из подлежащих люстрации удалось ее избежать, так как Конституционный суд не вынес решение относительно конституционности закона. Другие суды увидели в этом лазейку и стали отказываться рассматривать дела о люстрации, что позволяло уволенным госслужащим обращаться в Европейский суд по правам человека и получать решения в свою пользу. Как бы то ни было, закон все равно будет напоминанием всем должностным лицам, что за выполнение преступного приказа придется нести ответственность и им", - комментирует "Стране" один из соавторов закона, а сегодня депутат Киевсовета от "Европейской солидарности" Леонид Емец.
Действительно, к закону было много претензий от европейских структур (в том числе и от Венецианской комиссии) как к внесудебной практике ограничения прав граждан, а многие из люстрированых затем получили в свою пользу как решения украинских судов, так и ЕСПЧ.
Привела ли люстрационная чистка к улучшению работы госаппарата, к увеличению его эффективности и уменьшению коррупции?
Политолог Андрей Золотарев полагает, что этого не произошло.
"Меньше коррупции не стало, более того, она приобрела более циничные формы. Даже АТО на Донбассе не помешало дельцам организовать завоз "серого угля" из шахт на захваченной сепаратистами территории. А "Роттердам+" (формула для формирования цены на уголь, исходя из его стоимости в порту Роттердама плюс траты на доставку в Украину – Ред.), чтобы зарабатывать на разнице цен? Покрывали эти схемы люди из постмайданной власти, на которых люстрация не распространялась. А народу показывали шоу по борьбе с коррупцией, которое заканчивалось благополучно для его фигурантов", - считает Андрей Золотарев.
В целом качество госуправления после проведения люстрации ухудшилось, полагает он. В работе, особенно высших чиновников, стал доминировать пиар над реальной работой.
"Обычным делом стало, что вакансии не заполняются, а целыми отраслями управляют "врио", которыми политическим и бизнес-группам удобнее руководить и которые назначались в обход существующих правил, исходя из соображений личной преданности. Для них было главным обеспечить интересы своих покровителей в короткий срок, работать на перспективу - не для них", - комментирует Золотарев.
По его словам, показательным примером работы новых кадров стала антикоррупционная вертикаль, созданная в Украине с нуля. С 2015 года начали создавать НАБУ, САП, НАПК и антикоррсуды. И спустя почти 10 лет им не доверяют почти 60% населения, по последним опросам. Люди видят, что большая коррупция в стране никуда не исчезла, а руководители этих антикоррструктур в межведомственной борьбе устраивали друг за другом слежку, попадали в коррупционные скандалы. И ведь все назначенные в эти новые органы люди формально соответствовали тогдашним кадровым требованиям, в том числе закона о люстрации. На деле получилась имитация обновления", - говорит эксперт.
Один из чиновников, который работал и во времена Кучмы, и во времена Ющенко, и во времена Януковича, и, несколько лет, во времена Порошенко (он не попал под закон о люстрации в силу своей небольшой должности) рассказывает о том, как поменялась ситуация внутри госаппарата после 2014 года.
"Украинский госаппарат был, по сути, создан Кучмой. Это была, наверное, не самая эффективная система управления в мире, весьма коррумпированная. Но система была рабочей. Могла решать определенный набор задач, который стоит перед государством. Постепенно возникал класс профессиональных бюрократов и госуправленцев, которые понимали, как работает система, и могли достигать поставленных целей. Среди них были и такие масштабные люди, как, например, Кирпа (глава "Укрзализныци" и министр транспорта во времена Кучмы - Ред.). После первого Майдана страна почти пять лет жила в ситуации двоевластия по линии президент - премьер и постоянной междоусобной борьбы. Это сильно снизило качество управления, усилило клановое влияние на госаппарат и увеличило коррупцию. При Януковиче вертикаль и управляемость была в целом восстановлена, хотя и на специфической коррупционной основе. Но это была рабочая система, которая, при перенастройке задач, целей и методов, могла бы оказаться, наверное, вполне эффективной. Однако вместо этого постмайданные власти начали ее крушить. Причем даже не столько по идейно-люстрационным мотивам, сколько по коррупционным. После Майдана к власти пришли сразу несколько конкурирующих политических кланов, которые начали расставлять своих людей, делить потоки, доить бюджет и госпредприятия. Появление антикоррупционной вертикали только усилило дезорганизацию, так как мешало Порошенко и Ко поддерживать управляемость госсистемой хотя бы на "понятийно-коррупционной" основе, как при Януковиче. А когда начали вводить обязательное декларирование с перспективой уголовной ответственности за неправильную декларацию и сокрытие доходов, то началась вообще новая эпоха - "эпоха фунтов". Когда на госдолжности влиятельные люди стали повально назначать тех, "кого не жалко" - своих юристов, менеджеров, помощников, любовниц и любовников. Они вообще зачастую не понимали, куда они попали, что они должны, как госчиновники, делать. Поэтому были сосредоточены на продвижении частно-коррупционных интересов тех, кто их на эти должности поставил", - говорит бывший чиновник.
Политолог Руслан Бортник полагает, что у люстрации было и серьезное политическое последствие.
"Пожалуй, главным последствием принятия закона и всей шумихи вокруг него стала демонизация домайданных поколений украинской бюрократии. Произошла не только люстрация, но где-то и самолюстрация, а у оставшихся чиновников стала в ходу самоцензура. Внутренние политические балансы, благодаря которым Украина еще долго после развала СССР, несмотря на все противоречия, оставалась относительно стабильным государством с левоцентристским социальным уклоном, после Евромайдана были разрушены. Теперь это правоориентрированное государство с уменьшающимися соцобязательствами", - говорит политолог Руслан Бортник.
